Доторканні нардепи і “переписувачі” Конституції

Новий парламент “слуг народу” добровільно перетворюється на додаток до Офісу президента

фото: Михайло Палінчак
Історичне рішення! 3 вересня парламент нарешті скасував недоторканність нардепів. Багато років політики обіцяли це, але от нова влада прийшла і одразу зробила. Приблизно так команда президента Зеленського подає голосування за зміни ст. 80 Конституції України, що відбулося в парламенті 3 вересня. Приблизною такою може бути реакція на це голосування пересічних громадян, які не надто заглиблюються у питання регламенту Верховної Ради України (ВРУ), особливості процедури конституційних змін, і тим паче не дуже хочуть чи можуть аналізувати наслідки ухвалення того чи іншого рішення. Насправді все не так просто, і одномоментна “радість” в майбутньому може перетворитися на розчарування. Щораз більше політичних експертів констатують “смерть” парламенту в Україні і звертають увагу на небезпеку абсолютної президентської влади, до якої йде Володимир Зеленський.

За проголосували 3 вересня

Потрібно вже вкотре нагадати, що таке недоторканність парламентарів. Загалом, якщо говорити просто, депутатська недоторканність складається з двох рівнів: перший, індемнітет – парламентарі не несуть відповідальності за свою політичну діяльність, як-от голосування, публічні виступи; другий, імунітет – існують обмеження на притягнення депутатів до відповідальності за інші порушення чи злочини без згоди всього парламенту.
В Україні можна було говорити про абсолютну недоторканність нардепів: незважаючи на ступінь важкості інкримінованих правоохоронцями злочинів, без згоди парламенту окремого депутата не те що не можна затримати чи арештувати, проти нього навіть надзвичайно важко проводити слідчі дії і неможливо вручити підозру.
В статті 80 нашого Основного закону написано: “Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність. Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані”.
3 вересня ВРУ конституційною більшістю (аж 373 голосами) проголосувала вже у другому читанні і в цілому за зміни цієї статті Конституції. Перший і третій пункти вилучаються з тексту Конституції і має залишитися лише пункт: “Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп”. Зміни наберуть чинності із 1 січня 2020-го.
Тобто йдеться про обмеження депутатської недоторканності до мінімуму. Можна говорити про індемнітет, от тільки варто було б тоді цю норму “краще” розписати. “Чи потрібно голосувати за зняття недоторканності без врахування рекомендацій Венеційської комісії? Оскільки більшість популістів вважає, що “так, бо люди цього хочуть” – я пишу НІ. Пишу це чесно, знаючи, що більшість голосуватиме. Якби у змінах до Конституції було написано, що переслідування за політичну діяльність заборонене, я б голосував. Бо за кримінальні злочини повинні відповідати всі. Але у пропонованому варіанті сказано, що депутат не несе відповідальності тільки за виступ з трибуни. А це означає, що за виступ на мітингу, на телеканалі у час, коли, наприклад, президент здаватиме майбутнє України і її незалежність кожного, хто проти можна буде ув’язнити, прийнявши попередньо аналог “законів 16 січня”. А те, що такі спроби будуть у мене немає сумніву…”, – зазначив на своїй сторінці у Facebook нардеп від фракції “Європейська солідарність” Микола Княжицький ще перед голосуванням 3 вересня.
Зрештою він став одним із трьох нардепів, що тиснули кнопку “утримався” у фракції ЄС (як і  Руслан Князевич та Ахтем Чийгоз). Загалом ця фракція п’ятого президента проголосувала, як і фракція нинішнього президента, як і більшість інших фракцій. Лише “Опозиційна платформа – За життя” не дала жодного голосу “за”.
Але навряд чи варто думати, якщо не голосували відверті проросійські реваншисти, то парламент точно ухвалив правильне рішення. Просто виглядає так, що інші фракції виступили “на підтанцьовці слуг народу”, щоб уникнути “гніву народу”, який так довго чекав “скасування недоторканності” нардепів.

фото: Михайло Палінчак

Коротка історія питання

Також потрібно зауважити, що 3 вересня парламент підтримав законопроєкт п’ятого президента України Петра Порошенка. Саме він ще у 2017 році вніс до ВРУ законопроєкт №7203. Тоді був ще один законопроєкт із підписами 158 нардепів. Єдина різниця між ними: Порошенко пропонував, що відповідні конституційні зміни наберуть чинності із січня 2020-го, 158 нардепів – одразу після остаточного голосування. Влітку 2018-го Конституційний Суд (КС) оприлюднив свої висновки щодо згаданих законопроєктів, у яких визнав їх конституційними. Водночас у КС застерегли, що, “скасовуючи депутатську недоторканність, слід враховувати стан політичної й правової системи України”. У КС також зазначали, що недоторканність не є привілеєм депутата, а захищає від незаконного втручання в його діяльність. Власне застереження від КС й дало змогу нардепам дещо пригальмувати процес. Наприкінці вересня минулого року парламент не став братися за попереднє схвалення скасування депутатської недоторканності, а 274 голосами “за” ухвалив постанову про доопрацювання законопроєкту від тодішнього президента. Терміни передбачені для доопрацювання документа збігли, і повертатися до питання недоторканності нардепів попереднє скликання ВРУ так і не захотіло.
Тобто виглядало так, що попередня влада зробила пів кроку, а далі зупинилася. Тут потрібно зауважити, що якби попередній президент, попередня влада справді хотіла якісно вирішити питання з обмеженням недоторканності парламентарів, але водночас із запобіжниками щодо можливості політичного переслідування опонентів влади, то законопроєкт №7203 не передбачав би тільки відмову від першого і третього пунктів ст. 80 Конституції. А мало б йтися все ж таки про правовий імунітет нардепів із чітко прописаними його межами.
Нагадаємо і про зауваження Венеційської комісії ще до попереднього законопроєкту Порошенка №1776. У цих висновках ішлося про те, що якогось стандартного європейського рішення щодо обмеження депутатської недоторканності немає – кожна країна вирішує це по-своєму. Насамперед потрібно звертати увагу на рівень розвитку демократії та верховенства права в країні. З огляду на їхній рівень в Україні експерти Венеційської комісії зазначали, що недоторканність депутатів може стати перепоною для боротьби з корупцією, але цілковите скасування такого імунітету становить загрозу для функціонування й незалежності нашого парламенту. Тож нам рекомендували встановити інші процесуальні запобіжники, що могли б не допустити втручання в роботу Верховної Ради, але водночас і сприяти боротьбі з корупцією.
29 серпня цього року “слуги народу” використали законопроєкт №7203. Незрозуміло, за якою нормою регламенту цей документ було включено до порядку денного першого засідання нового скликання ВРУ, але “слуги народу зробили це”. І ще вирішили скасувати постанову ВРУ про доопрацювання цього законопроєкту, хоч термін дії постанови і так вже давно збіг. Зрештою на першому засіданні 29 серпня парламент проголосував за законопроєкт №7203 у першому читанні.
Також потрібно звернути увагу на те, що конституційні зміни ухвалюються на двох сесіях ВРУ. Але після першого засідання нового парламенту новий спікер Дмитро Разумков одразу ж закрив і першу сесію. Тож 3 вересня вже розпочалася друга сесія ВРУ IX скликання. Так “нові обличчя” у парламенті фактично нівелювали передбачений порядок ухвалення конституційних змін на двох сесіях парламенту, розведених у часі. Також зауважимо, що Комітет з правової політики ВРУ рекомендував ухвалити законопроєкт №7203 ще в переддень відкриттям другої сесії, тобто у міжсесійний період. Зрештою у сесійному залі нардепи слухняно натиснули зелені кнопки.
Зміни набудуть чинності, як уже зазначалося, із 1 січня 2020-го. Тож для чого так поспішали? Щоб продемонструвати народу, що вони працюють? Щоб ейфорією від цього рішення інформаційно перекривати можливий негатив майбутніх рішень парламенту? “Мантра про зняття депутатської недоторканності є ефектом плацебо щодо реалізації запиту на справедливість від народу України. Це добре прослідковується від ініціативи “Зупини лося” про незаконне паркування в Києві, до соціологічних опитувань, якими, очевидно, послуговується Володимир Зеленський під час свого виступу та формування програми дій. Підігріте роками суспільство політиками бачить в рішенні про позбавлення імунітету парламентарів наближення їх до народу, або можливість притягнення їх до відповідальності за вчинення злочинів. Втім, вирішили рубати Гордіїв вузол сокирою, а не розв’язати проблему, зберігаючи баланс. Європейські практики все ж передбачають переважно обмежений імунітет, а не повну його відсутність. Зокрема, парламентар може бути затриманий на місці злочину, або протягом наступного дня після його вчинення без дозволу парламенту, але щоб його прослуховувати, вчиняти слідчі дії, вручати підозру за вчинення злочину в межах кримінального провадження все ж потрібно звертатись до парламенту. Щодо Венеційської комісії, то вона зазначила, що “в політичній системі з вразливою демократією, такою, як в Україні, повне скасування недоторканності може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту”. Мова не про конкретні виборчі цикли, більшість конкретного скликання ВРУ, а загалом систему. У наших політиків дуже малий горизонт планування, тому історія накладається виключно на поточний стан справ. Уявіть, що через демократичний інститут виборів приходить до влади партія, що не має жодного інтересу просувати верховенство права, поважати меншість. “Червоні папочки” будуть лежати на кожного для тримання на короткому повідку. Краще ж мати зашкварених, але слухняних депутатів, ніж самодостатніх політиків, які дійсно представляють весь народ, а не обслуговують інтереси третіх сторін. На жаль, нехтування регламентом, який є таким самим законом України, як і будь-який інший, є шляхом в нікуди. У мене флеш-бек, бо кожна більшість копає яму опонентам, а потрапляє переважно в неї сама”, – зазначає на своїй сторінці у Facebook голова правління Громадянської мережі ОПОРА Ольга Айвазовська.
Експертні організації раніше неодноразово нагадували про досвід інших країн щодо недоторканності парламентарів. “У переважній більшості розвинутих країн недоторканність закріплена конституційно, однак у кожній країні є свої особливості набуття недоторканності, її дії та зняття. Імунітет зазвичай діє впродовж строку повноважень парламенту з дня обрання чи з дня складання присяги. В Австралії, Британії, Іспанії, Ірландії, Мальті та Канаді недоторканність поширюється лише на цивільні справи. У Австрії, Німеччині, Латвії та Словаччині – на цивільні та адміністративні правопорушення. До прикладу: в Австрії, Грузії, Туреччині, Франції та Португалії недоторканним є не тільки депутат, але і його будинок, офіс. У Бельгії імунітет мають депутати та міністри регіональних рад. У Німеччині імунітет поширюється лише на депутатів нижньої палати. До прикладу, в Бельгії та Франції для допиту, обшуку і конфіскації не потрібна попередня згода парламенту. В Португалії недоторканність не допомагає, якщо за скоєне правопорушення передбачається більше трьох років ув’язнення. У Швеції – якщо за вчинені кримінальні правопорушення передбачається ув’язнення більше двох років. Загалом у більшості країн ЄС недоторканність не має значення, якщо депутата затримали на місці злочину. В Німеччині є норма про можливість затримання впродовж наступного дня. У США недоторканність не допоможе у випадку скоєння кримінального злочину, корупційного діяння, підозри у вчиненні державної зради”, – інформувала Громадянська мережа ОПОРА.

До чого веде популізм

Тож відмова від абсолютної недоторканності парламентарів – це правильне рішення, але для чого кидатися з одного краю до другого? Взагалі без правового імунітету нардепи стають уразливим для контролю з боку того чи тих, хто контролює правоохоронні органи та суди. А в Україні склалися такі реалії, що порушники закону ховалися не лише за мандатами нардепів, й за впливовими “покровителями”. Тому насамперед потрібно було б вирішувати питання справжнього реформування правоохоронної системи і доведення до ладу судової реформи (можливо, навіть її перезапуск).
У президентської парламентської фракції “Слуга народу” 254 депутати, у них вже свій генпрокурор. За потреби вони б могли зняти недоторканність з будь-якого нардепа в будь-який момент, але вирішили піти шляхом саме найбільшого популізму. Що ж, це легко “продати народу”. Ми просто стали свідками чергового шоу від ЗеКоманди. Але це шоу може мати небезпечні наслідки.
“У мене немає жодних сумнівів у необхідності забезпечити рівність громадян перед законом. Але одночасно я знаю, що в пострадянських країнах з їх потворною судовою системою така рівність нерідко використовується для боротьби з політичними опонентами, інакомисленням, свободою слова. Якби не депутатський імунітет, обидва українські Майдани закінчилися б, навіть не розпочинаючись. Недоторканність тих, хто забезпечував політичну підтримку народного протесту – справжнісінький український феномен. Але якщо дивитись на те, що відбувається сьогодні, Україна, як і раніше, не випереджає, а наздоганяє Росію. Путінську Росію. І ми опиняємося на порозі становлення карикатурного авторитаризму пострадянського зразка. При цьому голосувати за цей авторитаризм будуть скопом, збуджено, без поділу на фракції – щоб не звинуватили в зраді “народних бажань”. Адже народ бажає скасування недоторканності, народ бажає, щоб покарали всіх, народ за нас потім не проголосує! А потім цей самий мудрий народ буде безнадійно чекати на своїх депутатів на вулицях і дивуватися, куди це вони поділися”, – написав відомий журналіст Віталій Портников на своїй сторінці у Facebook.
Загалом виглядає так, що скасування депутатської недоторканності може бути вагомим чинником утримування вкупі президентської парламентської фракції. Парламент вже виглядає просто додатком до Офісу президента. А без недоторканності нардепи тим паче не мали б “рипатися” в непотрібні найближчому оточенню глави держави боки.
З іншого боку зараз складається таке враження, що “слуги народу” ухвалюють рішення таким чином, щоб у майбутньому довести до їх скасування через Конституційний Суд. Незалежно від того, хто вноситиме відповідні конституційні подання до КС, просто якщо настане потрібний момент, якщо монобільшісті знадобиться, то можна буде скасувати попередні сумнівні щодо “чистоти” процедури ухвалення рішення.
3 вересня ця ВРУ продовжила “штампувати” необхідні президентові рішення. Так, парламент вніс до порядку денного і скерував до Конституційного Суду законопроєкти про “Про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань)” і “Про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу)”.
Щодо першого зі згаданих документів, то ось попередній висновок від експертів “Лабораторії законодавчих ініціатив”: “З моменту запуску антикорупційних інституцій виникла колізія, оскільки відповідними законами розширювалися повноваження Президента (керівники обох органів призначаються Президентом), повний обсяг яких викладений в Конституції України. Також Президент і  Верховна Рада утворюють конкурсні комісії цих органів, однак, за Конституцією, ні в Ради, ні у Президента немає таких повноважень. Відповідно, ЗП № 1014, покликаний вирішити цю проблему. Водночас, з метою гарантування незалежності відповідних органів є необхідність деталізувати повноваження в частині формування конкурсних комісій (що передбачає участь Верховної Ради). Крім того, ЗП передбачає право Президента “утворювати незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах, призначати на посади та звільняти з посад їх членів у порядку, визначеному законами України”.Таке розлоге формулювання значно розширює повноваження Президента і створює конституційні передумови для втручання Президента у сферу повноважень Верховної Ради та Кабінету Міністрів у частині формування внутрішньої політики”.
Щодо законодавчої ініціативи народу, то як й інші невідкладні законопроєкти від Зеленського, цей документ лише на кілька абзаців. Йдеться про те, щоб ст. 93 Основного закону “Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово” змінити на таку редакцію: “Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України”.
“Визначені наразі суб’єк­ти законодавчої ініціативи (Президент, народні депутати та Кабінет Міністрів) є складовою базової конституційної конструкції законодавчого процесу. Останній, в тому числі, передбачає процедурні вимоги до ініціатив, які подають суб’єкти. Існуюча наразі практика порушення цих вимог, а також зловживання правом законодавчої ініціативи народними депутатами неодноразово ідентифікувалася як одна з ключових проблем роботи єдиного законодавчого органу України. Запровадження законодавчої ініціативи народу в цьому контексті не тільки не дозволить вирішити цю проблему, але й може призвести до її поглиблення, що навряд сприятиме виробленню якісних рішень та формуванню прозорої і передбачуваної політики в державні. Крім того, відсутність чітких критеріїв народу як суб’єкту законодавчої ініціативи не дозволить реалізувати цю норму. В той же час існуючі (в тому числі передбачені Конституцією) механізми участі громадян у законодавчому процесі жодним чином не обмежують український народ у здійснення влади як безпосередньо, так і через органи влади (як приклад, у 2016 році  запроваджено інститут електронних петицій і передбачені відповідні процедури розгляду та імплементації)”, – йдеться у попередньому висновку щодо цього документа від експертів “Лабораторії законодавчих ініціатив”.
Загалом у “роботі” ВРУ IX скликання перемішалися порожній піар і збільшення повноважень та можливостей для президента. Зрозуміло, що перше мало б прикривати друге. На момент здачі цього номера “Львівської Пошти” до друку, “слуги народу” вже направили до КС і президентський законопроєкт щодо зменшення кількості парламентарів із 450 до 300 із закріпленням пропорційної виборчої системи. Чи сподобається це народу? Так. Чи є в цьому небезпека? Також так. Експерти вже зазначали, що зменшення кількісного складу парламенту полегшить можливості контролювати його. І чому така “відкрита” нова влада не проводить ніяких обговорень своїх ініціатив з експертним середовищем?! Чи для них експерти тільки ті, хто потрапив у виборчий список “Слуги народу”?..
Що ж, парад переписування Конституції новою владою розпочався. А з огляду на те, як швидко та необдумано “слуги народу” все зробили із питанням недоторканності нардепів, і на апетити президента, скоро ми не впізнаємо наш Основний закон.
“Парламент почне у шаленому темпі ухвалювати законопроєкти дуже низької якості, і з цим нічого не можна вдіяти. Чому низької якості? Тому, що якість законопроєкту визначається якістю його опрацювання: тим, наскільки члени парламенту мали можливість з ним ознайомитися і перевірити на відповідність своїм цінностям; наскільки з ним могли ознайомитися та обговорити експертні спільноти та ключові соціальні групи, інтереси яких він зачіпає; наскільки члени парламенту могли це все почути та обговорити між собою. Швидке прийняття невідомо ким написаних законопроектів під гаслами “довіри” та “командної роботи” стане перевіркою народних депутатів на особисті цінності та особисту відповідальність (яку не знімає жодна “командна робота” в одній команді з невідомими авторами), і у мене немає сумнівів, що парламент в цілому цю перевірку провалить, хоча хотілося би сподіватися, що окремі депутати її пройдуть. Одна з основних цінностей України – це парламентаризм, і законопроекти націлені на його руйнування.
Я проти зняття депутатської недоторканості, бо це створює умови не лише для політичного переслідування опонентів, а в першу чергу для силового тиску на своїх власних однопартійців. Я розумію, що цього хоче більшість населення, але так само більшість населення хоче розкуркулити буржуїв, скасувати всі реформи та дозволити відмовлятися від вакцинації.
Я проти повноважень президента утворювати регулятори, призначати і звільняти з посади керівників силових відомств без детальної процедури, що передбачає повноваження парламенту. Це змінює баланс влади в країні, це початок шляху, який йшов Янукович.
Я проти “права народу” на законодавчу ініціативу, бо воно легко блокує роботу парламенту фантастичною кількістю спаму.
Я проти зменшення кількості народних депутатів, бо це зменшить політичну конкуренцію і збільшить можливості взяти парламент під контроль груп впливу, а також іще зменшить можливість якісно працювати над законопроектами. Є досвід парламентів інших країн, скільки доречно мати членів парламенту на яку кількість населення.
Парламентаризм – це велика цінність, і його можна зруйнувати лише двома способами. Або збройним переворотом, або спонукавши членів парламенту за допомогою фальшивих приманок зруйнувати його власноруч”, – зазначав на своїй сторінці у Facebook ще перед початком другої сесії ВРУ IХ скликання викладач Києво-Могилянської бізнес-школи, співзасновник платформи “Нова країна” Валерій Пекар.
коментарі відсутні
Для того щоб залишити коментар необхідно
1.1828 / 4.61MB / SQL:{query_count}